摘要：李克強總理在2015年和2016年的政府工作報告中,兩次提及“互聯網+”,提出要“大力推行‘互聯網+政務服務’,實現部門間數據共享,讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵”。為了加快推進“互聯網+政務服務”,2016年4月26日,《國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委等部門〈推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案〉的通知》(國辦發〔2016〕23號)頒發。本文在借鑒發達國家政府開展數字化管理與服務經驗并梳理國內前期試點城市在創新“互聯網+政務服務”的有益做法基礎上,對實施方案進行解讀,指出推進“互聯網+政務服務”的核心要義是促進互聯網與政府公共服務體系的深度融合,目標是實現各試點城市間政務服務跨區域、跨層級、跨部門的“一號申請、一窗受理、一網通辦”,關鍵是政府數據的共享互通。為此,下一步應建立網絡通達、業務上云、數據共享、統一認證的新型電子政務基礎設施,要創新體制機制,推進信息共享和業務協同。
從全球范圍來看,以數字化、網絡化、智能化為核心技術,推動經濟社會發展和政府治理模式創新是大勢所趨。伴隨著向數字化社會的轉變,如何構建整體型政府,實現數字化管理與服務,是各國和地區政府面臨的任務與挑戰。2016年4月26日,國務院辦公廳轉發了國家發展改革委等部門關于《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》(以下簡稱《實施方案》)的通知,《實施方案》提出的“互聯網+政務服務”為政府整體管理服務變革與流程再造提供了全新思路與重要支撐�！秾嵤┓桨浮芬杂行д瞎铝ⅰ⒎稚⒌墓卜⻊召Y源為核心,以“一號一窗一網”為重要抓手,強化多部門聯合監管和協同服務,以期全面提升各級政府公共服務水平和社會管理能力。
一、發達國家政府開展數字化管理與服務的經驗借鑒
近年來,發達國家政府基于互聯網思維和現代信息技術,在為公眾提供模式多元、渠道暢通的政務服務方面已經開展了積極的探索,并積累了經驗。其中,德國聯邦政府《數字化管理2020》[1]中部署的相關內容與《實施方案》的思路與理念極為相近。
在發展目標設定方面,德國聯邦政府計劃通過“數字化管理2020”項目,充分發揮數字化潛能,實現相互協作、透明、高效、無障礙的行政管理框架,以及全面數字化、無縫銜接和友好的公共服務。目標的實現需要對政府各部門的內部和外部業務進行數字化改造,為了避免產生信息孤島和投資浪費,首先需要建立法律規章、體制機制和信息技術層面的基礎,促進有效、易用、高效的協同管理。因此,《數字化管理2020》制定了必要的跨部門協同措施與可用的解決方案,例如電子身份認證服務、數字化申報、電子立法等共性服務。
從部分信息技術層面的具體措施來看,一是利用公民身份證開展電子身份認證服務。德國聯邦政府要求對涉及身份認證需求的管理業務,各部門必須提供電子化身份證明服務,保障公眾能夠進行跨區域、跨部門業務辦理。德國聯邦政府與各聯邦州共同建立了公民賬戶,通過這個賬戶可以利用身份證的電子認證功能安全可靠地實現認證授權,并能夠同時在地區、聯邦州和聯邦層面簡單且安全地使用盡可能多的行政管理與服務。同時,中央級電子認證服務還要與聯邦州政府各有關單位的電子化身份證明服務進行整合,以形成統一的身份認證體系。二是梳理規范政務服務事項辦理流程,推行數字化申報。公民通過電子化方式獲取服務將是未來的標準模式,德國聯邦政府要求對行政管理相關法規進行檢驗和梳理,精簡辦事程序,整合規范電子化服務流程,方便公民和企業向政府部門提交數字化申報材料,實現政府服務的同城通辦與異地辦理。三是德國聯邦政府要求所有以電子化方式提供的行政管理服務,必須通過互聯網上的統一入口實現。
為保障“數字化管理2020”項目的順利實施,德國聯邦政府信息技術委員會成立了“數字化管理2020”工作組,負責牽頭協調跨部門實施,以及統籌考慮項目內部法律、組織和技術方面的銜接,并定期組織各部門聯系人進行工作層面的磋商。
二、“互聯網+政務服務”提出的背景及相關內容解讀
(一)部分城市開展數字化服務的主要做法和經驗
2014年初,國家發展改革委會同12部門組織實施信息惠民工程,即用互聯網思維和信息技術推進網上政務服務體系建設,經過兩年的試點推動已取得初步成效,涌現出了一批政務服務改革的創新典型,特別是福建省基于電子證照庫的“一號式”服務、廣州市的“一窗式”和佛山市的“一門式”服務,以及深圳市、上海市基于數據共享平臺和社區公共服務平臺實現政務服務網上受理和全程協辦,廣受當地群眾好評,為全面推行“互聯網+政務服務”積累了有益的經驗。
⒈廣州市建設“一卡、一號、一格、一網、一窗”社會治理政府公共服務平臺,創新政企合作、信息化投融資模式
廣州市以信息服務平臺建設為突破口,創新公共服務模式,初步建成社會治理政府公共服務平臺,實施“一卡通行、一號接通、一格管理、一網辦事、一窗服務”。“一卡”即推進電子證照建設,目前已確定第一批納入的個人證照87個,企業證照40個;“一號”即12345統一服務號,現已整合50個部門共62條熱線;“一格”即社區網格化服務管理,將公共服務基礎設施、城市管理、平安建設、公共服務等服務管理事項優先納入網格化管理;“一網”即網上辦事大廳,按照“網辦為原則,不網辦為例外”的要求,截至2015年10月底,已有44個市級部門和1個中央直屬單位進駐,12個區(縣級市)全部設立分廳,市一級行政審批事項和社會服務事項網上全流程辦理率分別達到58.91%和46.04%;“一窗”即政務和公共服務窗口,打造15分鐘線下政務服務網絡,目前該市所有11個區、170個街道(鎮)已建好政務服務中心。[2]
�、卜鹕绞袖J意“一門式”改革創新,努力打造“一門通辦”“一網通辦”“一端通辦”和“一號通辦”
從2014年3月開始,佛山市禪城區率先探索“一門式”政務服務改革,通過部門職權梳理推進流程簡化和標準化,依托“一窗”跳轉不同業務系統技術,實現面向自然人的282項業務“一門進入、一窗辦理”,目前該區“一門式”改革已擴展至法人業務服務領域。佛山市在禪城改革經驗基礎上,進一步擬定了全市統一的“一門式”改革的服務標準、事項標準和數據統籌標準,并開始在全市范圍內推廣應用。在“一門式”改革基礎之上,佛山市正在全面推進公共服務模式創新,努力打造四個“通辦”。一是推行“一窗通辦”,全面優化四級行政中心網點建設,實行前后臺受審分離、綜合服務窗口分類、統一調配綜合窗口服務人員;二是推進“一網通辦”,建設完善網上辦事大廳、市民網、企業網和電子證照管理系統,推行網上實名辦事以及線上線下融合服務,提升網上辦事建設應用水平;三是推進“一端通辦”,進一步推廣應用“市民之窗”自助辦事終端和手機移動辦事終端;四是推進“一號通辦”,拓展12345平臺服務渠道,建設全市政務服務引導系統,推廣改革發展市民建言獻策平臺。
⒊深圳市著力信息共享體制機制創新,推進公共事項“同城通辦、主動服務、就近辦理和一站式服務”
深圳市于2014年發布《電子政務總體框架》,確定該市集約化和基于信息共享的電子政務建設模式;2015年又制定并經市政府常務會議審議通過了《深圳市政務信息資源共享管理辦法》,明確提出“共享為原則、不共享為例外”的要求,實施信息共享“負面清單”管理機制,以績效考核為抓手,推動各部門對現行管理制度和規范性文件中與信息共享不相適應的條款進行修訂,消除信息共享應用的制度障礙,推動自然人、法人、證照、審批和執法結果等信息在該市各區各部門行政審批和民生服務中的共享使用。以上述工作為基礎,深圳市統一的電子公共服務體系基本形成,社保、教育、衛生、民政、公安、商事登記等領域的信息惠民應用成效顯著。特別是在公安領域,深圳市率先在國內實現戶籍審批材料全過程、全內容電子報送,在全市范圍內打破派出所管轄區劃限制,實現了21項戶政業務“全城通”辦理;在商事登記改革方面,引入銀行U盾等數字簽名,實現商事登記“全流程、無紙化”網上辦理,率先在全國推出營業執照、組織機構代碼、稅務登記、公章許可和社保登記“五證合一”,以及“一表辦理、一門受理、一次審核、信息互認、五證同發、檔案共享”的新模式。同時,該市各區也在積極探索公共服務新機制、新模式,南山區在民政、教育、殘聯等量大面廣的服務事項中逐步建設推廣“E事通”服務模式,龍華新區利用居民身份證信息在敬老優待證、高齡老人津貼、居住證、房屋租賃合同登記、教育入學等事項上試點推行“一證走龍華”服務。
�、礀|莞市推行“多證聯辦”改革,實現面向全市內外資企業的“一站式”“一條龍”服務
東莞市依托前期建設的網上辦事大廳和電子政務信息共享平臺,優化辦事流程,創新服務模式,實現面向內外資企業的“多證聯辦”。一方面,聯辦證照包括營業執照、組織機構代碼證、國稅稅務登記證等十余項,比其他省市“四證聯辦”“五證聯辦”多了一倍,涵蓋內外資新辦企業所需的所有登記注冊類證照和許可,真正實現“一站式”和“一條龍”服務。另一方面,參與聯辦的部門既有工商、質監、財政、商務、社保等地方部門,也有國稅、地稅、海關、外匯、檢驗檢疫等國家、省直屬單位。同時,依托網上聯辦,部門受理時只需核對電子證照和共享平臺的企業數據,大幅減少甚至完全不用企業提交紙質材料。
�、蹈髟圏c城市的經驗總結
試點城市開展先行先試,緊抓工作推進過程中的關鍵點和癥結點,探索創新工作方式方法,同步進行制度標準建設,積累了有益的實踐經驗。一是以信息共享為前提,編制政務信息資源共享目錄,推進信息共享交換平臺和基礎數據庫建設。二是以群眾需求為導向,突出倒逼機制,主動梳理審批和服務事項,簡化辦事流程,優化服務水平。三是以“一把手”負責制為抓手,建立行之有效的工作保障機制,狠抓推進落實。四是以政府開放數據為契機,積極探索市場化運作和投融資模式創新。
然而,就全國范圍來看,困擾基層群眾的“辦證多、辦事難”現象仍然大量存在,支撐跨地域、跨層級政務服務的電子政務建設缺乏強有力的統籌管理機構及頂層設計規劃,多頭管理現象仍然存在,給人民群眾辦事創業帶來諸多不便。為此,國家發展改革委會同有關部門組織成立專題工作組,開展了《實施方案》的文件起草工作。
(二)推進“互聯網+政務服務”的重要意義
2014年初,按照《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》(國發〔2013〕32號)和《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》(國發〔2012〕28號)推進信息惠民工程的任務部署,國家發展改革委等12部門先后發布了《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》(發改高技〔2014〕46號)、《關于同意深圳等80個城市建設信息惠民國家試點城市的通知》(發改高技〔2014〕1274號),正式揭開了開展信息惠民試點建設的帷幕。這項工作旨在應用信息化新技術加快提升公共服務水平和均等普惠程度,推動城市各政務部門的互聯互通、信息共享和業務協同,探索信息化優化公共資源配置、創新社會管理和公共服務的新機制新模式,并為全面實施信息惠民工程積累經驗。[3]2015年12月1日,國務院辦公廳下發了《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》(國辦發〔2015〕86號),提出要最大限度精簡辦事程序,減少辦事環節,加快推進“互聯網+公共服務”,促進辦事部門公共服務相互銜接。李克強總理在2016年3月5日所作的“兩會”政府工作報告中,重申“互聯網+”,提出要“大力推行‘互聯網+政務服務’,實現部門間數據共享,讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵”。
為了加快推進“互聯網+政務服務”和落實86號文件要求,切實解決群眾跨地域、跨層級辦事難的問題,國家發改委等10家單位發布了《實施方案》,通過“一號一窗一網”的具體工作部署和全面推廣信息惠民有效經驗,強化部門間協同聯動,促進辦事部門政務服務相互銜接。《實施方案》充分運用“互聯網+”、大數據等創新理念和先進技術,切實促進政府服務的集成化、高效化和精準化,提升政務服務水平和公眾滿意度。這是“互聯網+”首次加到了政府服務上,這既是中國“互聯網+”戰略的延伸,也是推進國家治理體系和治理能力現代化、建設服務型政府的必然趨勢和要求。
(三)把握“互聯網+政務服務”的核心要義
“互聯網+政務服務”就是要建立新型的服務型政府管理模式,要提升政府管理水平,提供更高效的政務服務。其核心要義是促進互聯網與政府公共服務體系的深度融合,加快實現以下三個方面:一是構建面向公眾的一體化在線公共服務體系,提升公眾獲取服務的便捷性和政務服務的辦事效率;二是加強政府與公眾的溝通交流,提升政府科學決策能力和社會治理水平;三是打通政府部門、企事業單位之間的數據壁壘,利用大數據分析手段,提升各級政府的市場監管和社會治理能力。為此,《實施方案》明確提出深入實施信息惠民工程,運用現代信息技術,強化部門協同聯動。[4]
在具體實施推進方面,《實施方案》提出了“兩年兩步走”的實施路徑,以80個信息惠民國家試點城市為依托,到2016年底,在試點城市內實現政務服務事項的“一號申請、一窗受理、一網通辦”,電子證照庫基本建成,政務服務紙質證照和電子證照同步簽發;統一的綜合政務服務窗口和服務系統建成,形成民眾政務服務目錄;統一的身份認證體系建成,實現便民服務多渠道的統一認證。到2017年底,初步實現各試點城市間政務服務跨區域、跨層級、跨部門“一號申請、一窗受理、一網通辦”,基本公共服務事項80%以上可在網上辦理,服務流程顯著優化,服務模式更加多元,服務渠道更為暢通,公眾辦事服務滿意度顯著提升;同時,形成可復制、可推廣的經驗,逐步推向全國。通過“一號一窗一網”目標的實現,促進服務流程顯著優化、服務模式更加多元,服務渠道更為暢通,公眾辦事服務滿意度顯著提升。
(四)實現“三個一”目標的基礎保障
“一號一窗一網”作為推進《實施方案》的重要抓手和支撐,將促進公共服務的多方協同合作、資源共享和制度對接,構建方便快捷、公平普惠、優質高效的公共服務信息體系,進而為全面實施信息惠民工程探索新機制新模式,提升各級政府公共服務水平和社會管理能力。在主要任務中,“三個一”的作用機理是基于“一號”(身份證號)建立公民個人信息聯通機制,通過政府內部管理的重組與優化改革實現服務“一窗”受理,推動“一網”多渠道整合政務服務應用,提升公眾服務體驗。通過這三個手段,最終促進信息高效惠民,推動政府治理的變革與再造。
保障“三個一”作用機理的順暢運行與目標實現,基礎是需要利用互聯網思維和信息技術,實現政務服務資源的融合創新。具體來看,“一號”申請,主要任務是建立起以個人為單位的信息聯動機制,消除各部門信息壁壘,從而進一步簡化辦事流程,促進信息共享、信息惠民的效果。“一號”申請是促進政府全面簡政放權、提升政務服務效能的重要支撐,這就要求政府部門依托各級政府統一的數據共享交換平臺,以公民身份號碼作為唯一標識,構建電子證照庫,實現跨層級、跨區域、跨行業涉及政務服務事項的證件數據、相關證明信息的互認共享。“一窗”受理,重點是改革創新政務服務模式,是政府服務集成+互聯網平臺的具體應用,是“互聯網+政務服務”優勢的直觀體現。政府部門需要前端整合構建綜合的政務服務窗口和統一的政務服務信息系統,后端建設完善統一的分層管理的國家數據共享交換平臺體系,推動跨部門、跨區域、跨行業涉及政務服務事項的信息互通共享、校驗核對。“一網”通辦,要暢通政務服務方式渠道,借助實體政務服務設施與政府網站等,為公眾提供多渠道、多形式的便民服務,這就要基于構建統一的身份認證體系,連通各個網上辦事渠道,逐步構建多渠道多形式相結合、相統一的便民服務“一張網”,實現多渠道服務的“一網”通辦。
三、推進“互聯網+政府服務”需要新型基礎設施的支撐
《實施方案》的有效落地,“一號一窗一網”任務的完成,強化部門協同聯動,打破信息孤島,促進辦事部門政務服務相互銜接,變“群眾跑腿”為“信息跑路”,變“群眾來回跑”為“部門協同辦”,變“被動服務”為“主動服務”,政府數據共享互通是關鍵。那么如何共享互通,共享互通后如何讓這些數據真正發揮價值,實現高效、快捷而又完備的政務服務,一方面需要政府思維意識和體制機制的轉型,另一方面更需要創新信息技術開發利用與電子政務建設方式,基于新型的電子政務基礎設施,支撐各級政府部門安全互聯互通、信息共享與服務協同。[5]為此,新型電子政務基礎設施需要具備以下能力:
一是“網絡通達”。“互聯網+政務服務”的推進,將會有更多縱橫聯動、跨部門跨地區的政務服務應用需要部署在網絡上,以及越來越多與民生服務、市場監管、社會和諧緊密相關的重要業務應用從政府涉密網絡和內部專網中釋放出來,面向社會公眾提供服務。這就需要有一張網絡,即能與互聯網有機融合,方便群眾訪問政府網站及時高效獲取政務服務,又能夠與各級政府部門的非涉密工作網安全互聯,承載跨地區、跨部門的重要應用。
二是“業務上云”。促進各層級、各部門間的銜接配合和業務聯動,就需要打破政府部門業務應用獨立部署的傳統模式,打通信息孤島,推動平臺資源整合和多方利用,避免分散建設、重復投資。這就要求政府部門能夠有獲取計算彈性資源的能力,通過分級互聯的政務云支撐體系來為業務應用整合和流程優化提供統一的基礎運行環境,進而為數據交換共享奠定基礎。
三是“數據共享”。政務服務要實現就近辦理、同城辦理、異地辦理,就需要搭建形成全國統一的數據交換平臺,與人口、法人、空間地理、電子證照、社會信用等基礎信息庫和社保、醫療、就業、教育、文化、住房等領域業務信息庫聯通,以及與各級共享交換平臺對接,實現涉及政務服務事項的信息跨部門、跨區域、跨行業互通共享,支撐各級政府部門協同服務。
四是“統一認證”。政府服務要實現多渠道服務的“一網”通辦,首先就是要建立統一的身份認證體系。在實現法人、人口國家基礎信息庫依托政務網絡部署的基礎上,實現電子證照庫在政務網絡的部署,以公民身份號碼為唯一標識,結合個人實名制,形成基礎證照的信息多元采集、互通共享、多方利用。運用網絡身份識別等技術,聯通整合各種渠道的用戶認證,形成基于公民身份號碼的線上線下互認的公眾辦事統一身份認證體系,實現公眾辦事多渠道的統一認證、無縫切換。
四、全面推進“互聯網+政務服務”面臨的難點和挑戰
全面推進“互聯網+政務服務”,構建新型電子政務基礎設施是實現“一號申請、一窗受理、一網通辦”的基礎支撐,機制體制創新以及部門間的信息共享和業務協同是其核心,這也是推進“互聯網+政務服務”的最大難點和挑戰,因此,需要重點從兩個方面下大力突破。
一是創新體制機制。需要各地方、各部門加強組織領導和協同配合,加大改革力度,結合建立權力清單和責任清單制度等有關工作部署,全面梳理政務服務目錄清單,優化審批服務環節,簡化辦事程序,減少原件證明和紙質資料,形成適應“一號一窗一網”的政務服務新流程。還應及時對現行管理制度和規范性文件中與新流程不相適應的地方進行修訂,消除推行“一號一窗一網”的制度障礙。同時,還需要加強制度法規、資金、評價考核、信息安全等保障措施。
二是推進信息共享。目前,國家發展改革委正在會同相關部門加快研究制定政務信息資源共享管理制度,通過“促進大數據發展聯席會議”機制統籌推動跨地區、跨部門信息共享;依托國家電子政務外網,國家數據共享交換平臺已經初步搭建起來,目前,社會信用信息共享平臺、投資項目在線審批監管平臺、公共資源交易服務平臺等多個跨地區、跨部門共享交換業務已經或正在依托該平臺建設。
下一步,需要按照“共享為原則、不共享為例外”的要求,進一步加大政務信息資源共享推進力度,構建“網絡通達、業務上云、數據共享、統一認證”的新型電子政務基礎設施;依托國家電子政務外網,推進電子證照庫建設與電子證照跨層級、跨區域、跨部門應用,統一身份認證體系,構建便民服務“一張網”;整合建立覆蓋全國的數據共享交換平臺體系,促進政務信息資源跨地區、跨層級、跨部門的暢通流動和業務的高效協同;建設統一的政務服務信息系統,整合構建綜合服務窗口和一體化政務服務體系,形成支撐“一號、一窗、一網”方便快捷、公平普惠、優質高效的政務服務信息體系,全面提升各級政府政務服務水平,讓民眾辦事省時、省力、省心。
